Az atomerőmű-beruházások korrupciós kockázatai: mire számíthatunk Paks II esetében?

Korrupciókutató Központ Budapest (CRCB) kutatócsoportja: Fazekas Mihály, Főző Zsolt, Tóth István János
Átláthatóság, elszámoltathatóság és költséghatékonyság – ennek a három szempontnak kellene megfelelnie minden közpénzköltésnek. Sőt, minél nagyobb volumenű egy beruházás, annál inkább meg kellene felelnie ennek. Paks II-re tehát, amely 3-4 ezer milliárdos költségével a következő évtized legnagyobb beruházása lesz Magyarországon, fokozottan figyelni kell. Ezt kívánja a nemzet érdeke. Az Energiaklub megbízásából Az atomerőmű-beruházások korrupciós kockázatai: mire számíthatunk Paks II esetében? címmel a Korrupciókutató Központ Budapest (CRCB) kutatócsoportja készített tanulmányt.
1. 2014 januárjában Magyarország kormánya bejelentette, hogy megállapodott Oroszország kormányával a paksi atomerőműben két új blokk építéséről, amelyek a jelenlegi kapacitást hivatottak felváltani. A beruházás kb. 3-4 ezer milliárdos költségével az következő évtized legnagyobb beruházása lesz Magyarországon, amelyet a megállapodások értelmében döntően Oroszország által fizetett hitelből finanszíroz majd a magyar állam. 2. Jelen tanulmányban a tervezetett paksi atomerőmű-beruházás korrupciós kockázatait tekintjük át a közgazdaságtan idevágó elméleti és empirikus eredményeit figyelembe véve, összegezve az eddigi hasonló külföldi és magyar beruházások tanulságait, valamint becslést adunk a beruházással összefüggő, a korrupcióból fakadó várható társadalmi veszteségekre. 3. A tanulmányban elemzett szempontok alapján a Paks II beruházás magas korrupciós kockázatokat rejt magában, amely kockázatok csökkentése lehetséges és szükséges. Ez a magyar nemzet elemi érdeke. 4. Az új technológia alkalmazásából fakadóan a beruházás olyan információs torzításokat rejt magában, amellyel könnyű visszaélnie a kivitelező félnek. A nagyberuházás jellege pedig tovább erősíti a korrupciós kockázatokat: ezek a nagy, elhúzódó projektek bonyolult viszonyrendszereket jelentenek, a projektben résztvevők (megrendelő által felállított szervezet, koordináló projektiroda, vállalkozók, alvállalkozók) számára mind az eladói, mind a vevői oldalon magasabb visszaélési lehetőségeket jelent, mint egyszerűbb, kisebb volumenű projektek megvalósításánál. 5. A korrupcióval foglalkozó közgazdaság-elméleti irodalom alapján a megállapodás lefolyásából és jellegéből fakadóan is magas kockázatok fakadnak. Az ilyen szűk, két szereplő részvételére épülő bilaterális monopóliumok mind a megrendelő, mind a kivitelező oldaláról a normál piaci kontraktusokhoz képest nagyobb lehetőséget nyújt visszaélésekre. 6. A nagyberuházások és atomerőművek projektmenedzsmentjével foglalkozó irodalom felhívja a figyelmet az projektek megvalósításához kapcsolódó kockázatokra. A megfelelő projektmenedzsment felállításával és működtetésével azonban ezeket a kockázatokat csökkenteni lehet. 7. A Nemzetközi Atomenergia Ügynökség ajánlásaiban felhívja a figyelmet arra, hogy az atomerőmű-beruházások folyamán sok erőforrást érdemes szánni a költségek kontrollját és a határidők betartását ellenőrző, biztosító szervezetek felállítására és működtetésére. Az új technológiákkal megvalósuló beruházások egyre komplexebbek, emiatt magas kivitelezői és biztonsági kockázatot hordoznak magukban. 8. A közelmúlt európai atomerőmű beruházási projektjei alátámasztják ezen ajánlások racionalitását. Elhúzódó és egyre inkább költségesebb, vitatott beruházásokat találunk mind Finnországban, mind Franciaországban mind Oroszországban. 9. A hasonló magyar nagyberuházások tapasztalatai alapján is komoly kockázatokat rejt egy ekkora projekt hazai kivitelezése. Rossz projektmenedzsment, jogi viták és engedélyeztetési botrányok, sokszoros költségtúllépések és évekkel később átadott beruházások jellemzik a hazai projekteket. A hazai környezetben a nyugat-európai szintnél jóval magasabb várható korrupciós kockázatokkal számolhatunk. 10. Az aláírt megegyezés nem tartalmaz kitételeket a pótmunkák és a kötbérek kérdésére. A hazai tapasztalatok azt mutatják, hogy leginkább a csúszások és a pótmunkák adnak lehetőséget visszaélésekre. A megállapodás jelenlegi hiányosságai ebből adódóan tág teret adnak korrupt tranzakciókra. 11. Nemzetközi empirikus vizsgálatok alapján hasonló projekteknél a beruházás értékének legalább az 5%-a kitett a korrupció veszélyének. Magyar adatok egy korrupció mellett megvalósuló beruházás összegének 13-16%-ára teszik a megvesztegetési díj arányát. A korrupcióhoz kapcsolódó társadalmi veszteség ennek többszörösét is elérheti. Ez több százmilliárd forintos adófizetői veszteséget jelent egy ekkora beruházási tétel esetén. 12. A Paks II kivitelezésével kapcsolatos megállapodás a beruházás magas korrupciós kockázatai miatt kiegészítésre, módosításra szorul. A jelenlegi konstrukcióba ugyanis bele van kódolva az, hogy a projekt korrupt beszerzések sokasága mellett, nagy korrupciós veszteségekkel fog megvalósulni. 13. Az oroszországi és kelet-ázsiai tapasztalatok arra mutatnak, hogy magas korrupciós kockázatokat rejt egy atomerőmű kivitelezése és működtetése. 14. A korrupciós kockázatok és az atomerőmű működésének biztonsága között fordított oksági kapcsolat áll fenn: magasabb korrupciós szint alacsonyabb biztonsági szintet eredményez. 15. Ezt az összefüggést példázza a fukusimai atomerőmű baleset a közelmúltbeli példája is. A baleset okai között fellelhető a korrupció és az intézmény szintű visszaélés is. 16. Az átláthatóság az egyik legjobb és legkifizetődőbb fegyver a korrupció ellen. Az átláthatóság érvényre juttatása a korrupció alacsony szintjét, az átláthatóság növelése a korrupciós kockázatok csökkenését eredményezi. Az átláthatóság eltántoríthatja a potenciális szereplőket a korrupciós tranzakcióktól. Az átláthatóság megteremtése azonban nem minden: szükséges, de nem elégséges feltétel a korrupció csökkentéséhez. Mellette szükség van még olyan intézmények létrehozására, amelyek hatékonyan monitorozzák a korrupciós kockázatokat a közpénzek elköltésénél (i); az állampolgárok participációjára a közpénzek elköltésénél (ii); és a sajtó tényfeltáró, oknyomozó aktivitására (iii). 17. A korrupció kérdését érdemes kiemelten kezelni az atomerőmű kivitelezése során. Erre megoldás lehet – ezt több pozitív példa is alátámasztja – ha a beruházó szervezeten belül, de annak nem alárendelve külön antikorrupciós irodát, szervezeti egységet alakítanak ki, amely a beruházás folyamán mindvégig vizsgálja, monitorozza a beszerzésekkel kapcsolatos döntéseket ebből a szempontból. 18. Ha csupán a tervezett erőmű beruházás volumenét, pénzügyi, technikai, paramétereit vesszük figyelembe, valamint azt, hogy hogyan jellemezhetjük azokat a piacokat, amelyeken a beruházás megvalósul, és hogyan azokat a termékeket, és szolgáltatásokat, amelyek megvásárlására a beruházás alatt sor kerül, mindenképpen szükségesnek látjuk a korrupcióval kapcsolatos kockázatok előzetes felmérését, elemzését, és ezek figyelembe vételét a beruházással kapcsolatos döntések során. 19. Akkor is elengedhetetlen ez, ha a priori minden a beruházási projektben résztvevőről jószándékot, kompromisszumkészséget, tisztességes üzleti magatartást, magas fokú szerződéses fegyelmet feltételezünk. 20. A beruházással kapcsolatos korrupciós kockázatok jelentős része ugyanis a beruházás objektív jellemzőiből fakad. Ezek a tényezők az alábbiak: a magyar nemzetgazdasági beruházások 7-10%-ára rúgó rendkívül magas beruházási volumen (i); az új atomerőmű technológia alkalmazása miatt jelentkező információs aszimmetria (ii); a megvalósítást jellemző bilaterális monopolium (iii); az eladó oldalon a fővállalkozó oligopol helyzete (iv); a beruházáson belül a heterogén, valamint nem versenyző piacokról származó termékek jelentős súlya (v); az, hogy Paks II reláció-specifikus beruházásként valósul meg, mivel a megvalósításával összekapcsolódik finanszírozásának modellje (vi). 21. Csak a fenti objektív tényezőkön felül lehetséges és szükséges beszélni arról, hogy a beruházást megrendelő magyar állam és megvalósító orosz fél autonóm döntéseik során milyen intézményi megoldásokat választanak, milyen szervezeti megoldásokat hoznak létre a beruházás megvalósítása során, és ezek az intézményi és szervezeti megoldások a korrupciós kockázatok milyen szintjével járnak majd. Bármilyen megoldást választanak ugyanis, ezek minden esetben a korrupciós kockázatok eltérő erősségű megjelenését és szintjét eredményezik. 22. Ebből fakadóan a magyar kormány, és ugyanígy az orosz fél is tud hatni arra, hogy a beruházás a korrupció milyen szintje mellett fog megvalósulni. A nagyberuházások nemzetközi tapasztalatait figyelembe vevő intézményi és szervezeti megoldások, átgondolt antikorrupciós lépések, folyamatos kockázatelemzés, a beruházáshoz kapcsolódó korrupciós kockázatok alacsony szintjét, illetve több területen a korrupció megjelenésének kizárását eredményezik. Mindez az objektív helyzet felismerésének és a megoldást célzó politikai akaratnak a függvénye csupán.