Elmarasztalták a magyar kormányt Paks2 miatt, mert nem tartotta be az Aarhusi Egyezményt

Az Aarhusi Egyezmény a környezeti demokrácia alapja, amelyet Magyarország és még közel 50 másik állam írt alá. Ez az egyezmény garantálja, hogy a polgárok hozzáférhessenek a környezeti információkhoz, részt vehessenek a döntéshozatalban, és jogorvoslattal élhessenek, ha jogaikat sértik. Az Egyezményt aláíró országok közgyűlése, a Részes Felek Találkozója 2025. november 18-án figyelmeztetésben (“caution”) részesítette Magyarországot, amely egy súlyos, rendkívül ritkán alkalmazott szankció az aarhusi rendszerben. Ez a figyelmeztetés 2028-tól lép hatályba, ha a kormány nem hoz jelentős változásokat az átláthatóság és a társadalmi részvétel terén. Magyarországnak most választania kell: vagy végre biztosítja a nyilvánosság részvételét és a környezeti demokrácia alapjait, vagy számolnia kell további nemzetközi következményekkel – például korlátozhatják az Aarhusi Egyezményen belüli szavazati jogát. Ilyenre korábban egyszer került sor, Belarusz jogait függesztették fel 2021-ben, az Ecohome nevű civil szervezet felszámolásáért.

A jelentés rámutat arra is, hogy Magyarországon súlyosan szűkül a civil tér, a kormányzat pedig egyre ellenségesebben bánik a környezetvédelemmel foglalkozó civilekkel, ami tovább gyengíti a társadalmi párbeszédet és az érdemi részvétel lehetőségét.

„Az Aarhusi Egyezmény arról szól, hogy a környezeti ügyekben is demokrácia legyen: a kormányzat ne zárt ajtók mögött döntsön évtizedekre szóló energiapolitikai kérdésekben, hanem időben, teljes körű hozzáférést biztosítva vonja be a társadalmat” a döntéshozatalba – mondta Perger András, az Energiaklub Szakpolitikai Intézet energiaprogramjának vezetője. „Ehhez képest Paks II ügye azt mutatja, hogy a magyar kormány még a minimumkövetelményeket sem teljesíti: nem teszi közzé a döntéseket megalapozó elemzéseket-számításokat, nem működik együtt a nemzetközi ellenőrző testületekkel, és a nyilvánosság továbbra is csak kész tényekkel szembesül.”

Több mint tíz éve húzódó ügy Paks II körül

Az aarhusi eljárás Paks II kapcsán 2014-ben indult, amikor a Greenpeace Magyarország és az Energiaklub Szakpolitikai Intézet beadvánnyal fordult az Aarhusi Egyezmény Jogkövetési Bizottságához. A beadvány szerint a magyar kormány súlyosan megsértette az egyezményt az új atomerőmű előkészítése során: nem tette közzé az energiapolitikai döntéseket megalapozó háttérelemzéseket, késleltette vagy megtagadta a közérdekű adatok kiadását, és nem biztosította érdemben a nyilvánosság részvételét.

2015-ben Genfben nyilvános meghallgatást tartottak, ahol a Bizottság, a beadványozó szervezetek és a magyar kormány képviselői – köztük a paksi bővítésért felelős kormánybiztos – ismertették álláspontjukat. 2016-ban a Baranya Megyei Kormányhivatal kiadta a Paks II környezeti engedélyét, amely ellen az Energiaklub és a Greenpeace fellebbezést nyújtott be többek között a nukleáris hulladékkezeléssel, a baleseti kockázatokkal és a Duna hőterhelésével kapcsolatos hiányosságok miatt; az ügy végül bíróság elé került.

2021. október 6-án a mostani jelentést is kiadó Jogkövetési Bizottság megállapította, hogy Magyarország megsértette az Aarhusi Egyezmény több rendelkezését Paks II és az energiastratégia előkészítése kapcsán, különösen az információhoz való hozzáférés, a környezeti politikák kialakításában való részvétel és az ezekhez szükséges háttérelemzések közzététele területén. Ezt követően 2021-ben konkrét lépéseket írtak elő Magyarország számára a hiányosságok orvoslására.

„A bizottság mostani döntése nem csak jogtechnikai kérdés, hanem üzenet mindenkinek, aki a környezetért, az egészséges ivóvízért, az erdőkért, a klímaválság kezeléséért vagy egy igazságosabb jövőért dolgozik” – mondta Mező János Bálint, a Greenpeace Magyarország ügyvezető igazgatója. „Azt jelenti, hogy egy ország kormánya nem zárkózhat el, ha egy kockázatos atomerőmű-beruházásról, évtizedekre szóló, pl. akkumulátoripari stratégiákról, vagy éppen az erdeink, vizeink sorsát érintő kérdésről dönt: a nyilvánosságnak joga van látni a számításokat, feltenni a kérdéseit, és beleszólni abba, hogy milyen energiára épüljön a jövőnk, hogy milyen Magyarországon szeretnénk élni.”

Az Energiaklub Szakpolitikai Intézet és a Greenpeace Magyarország szerint a genfi ülés egyértelmű jelzést adott: a formális figyelmeztetésen túl kimondta, hogy a kormánynak komolyan kell vennie az átláthatóságot és a társadalmi párbeszédet. Egy több ezermilliárd forintos, orosz technológiára épülő, évtizedekre meghatározó beruházás esetében nem elfogadható, hogy a döntések háttere elzárt maradjon a nyilvánosság elől.

Háttérinformációk és magyarázatok

2025. november 17-19. között ülésezik Genfben az ENSZ Európai Gazdasági Bizottsága (UNECE) keretében működő Aarhusi Egyezmény Részes Feleinek Találkozója, ami gyakolatban az egyezmény közgyűlése. Az ülés egyik napirendi pontja Magyarország helyzete a Paks II-vel összefüggésben indult, immár több mint egy évtizede húzódó eljárásban.

Az Aarhusi Egyezmény Jogkövetési Bizottsága (Compliance Committee) 2025. szeptember 12-én elfogadott jelentése alapján a Részes Felek Találkozójának azt javasolta, hogy erősítse meg a 2021-ben hozott elmarasztaló döntést, állapítsa meg Magyarország további nem-megfelelését, és „figyelmeztetésben” (caution) részesítse az országot. Ez a figyelmeztetés 2028. január 1-jén lép hatályba, ha Magyarország addig nem teljesíti a számára előírt feltételeket.

Mi az az Aarhusi Egyezmény?

Az Aarhusi Egyezmény (teljes nevén: az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosság döntéshozatalban való részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jogról szóló egyezmény) egy 1998-ban, a dániai Aarhusban elfogadott ENSZ-egyezmény. 2001-ben lépett hatályba, Magyarország ugyanebben az évben ratifikálta.

Az egyezmény három pillére: 

1. Hozzáférés a környezeti információkhoz
Környezeti információnak minősül minden olyan adat, amely a környezet állapotára, a környezetet érintő tevékenységekre és intézkedésekre, illetve ezek egészségügyi és társadalmi hatásaira vonatkozik. Ide tartoznak nemcsak a levegő, a víz, a talaj vagy az élővilág állapotára vonatkozó mérések, hanem a döntés-előkészítő dokumentumok – köztük a költség–haszon elemzések és energiapolitikai háttértanulmányok – is. Bárki – különösebb indoklás nélkül – jogosult ilyen információt kérni a hatóságoktól (passzív hozzáférés), a hatóság pedig csak szűk körben tagadhatja meg a választ. Az államnak emellett kötelessége fontos környezeti adatokat magától is közzétenni, naprakészen tartani (aktív hozzáférés). 

2. Nyilvánosság részvétele a döntéshozatalban
A lakosságot és a civil szervezeteket be kell vonni a környezetet érintő tervek, programok, politikák és projektek előkészítésébe. Ez azt jelenti, hogy a megfelelő időben, és érthető formában kell információt adni a tervekről, valamint valódi lehetőséget kell biztosítani a véleményezésre – nemcsak formális, hanem érdemi módon is. 

3. Hozzáférés az igazságszolgáltatáshoz
Ha a hatóság nem ad ki információt, vagy nem biztosítja a részvételt, a polgároknak és civil szervezeteknek joguk van bírósághoz, illetve független jogorvoslati fórumokhoz fordulni. Az eljárásnak időszerűnek, méltányosnak és nem kizáróan költségesnek kell lennie. 

A szakirodalom az egyezmény egy negyedik, nem jogi pillérét is említi: a részvételre képesítést, vagyis annak elősegítését, hogy a nyilvánosság tisztában legyen a rá vonatkozó jogokkal és azok érvényesítési módjaival. 

Az Aarhusi Egyezmény különlegessége, hogy közvetlenül is lehet eljárást kezdeményezni a Jogkövetési Bizottságnál, ha bárki úgy érzi, hogy egy ország megsérti ezeket az alapvető környezeti-demokratikus jogokat. Ez történt Paks II ügyében is. 

Honnan indult az ügy?

• 2014-ben a Greenpeace Magyarország és az Energiaklub beadvánnyal fordult az Aarhusi Egyezmény Jogkövetési Bizottságához (ACCC/C/2014/105). Azt állították, hogy a magyar kormány megsérti az egyezményt a Paks II atomerőmű-bővítés előkészítése során: 

  • nem teszi közzé az energiapolitikai döntéseket megalapozó háttérelemzéseket, 

  • késlelteti vagy megtagadja a közérdekű adatok kiadását, 

  • és nem biztosítja érdemben a nyilvánosság részvételét az energiapolitikai döntéshozatalban. 

• 2015-ben Genfben nyilvános meghallgatást tartottak, ahol a Bizottság, a beadványozó szervezetek és a magyar kormány képviselői – köztük a paksi bővítésért felelős kormánybiztos – ismertették álláspontjukat. Az Energiaklub akkori beszámolója szerint a kormányzati magatartás már ekkor súlyosan megkérdőjelezte a demokratikus, nyitott döntéshozatalhoz való viszonyt. 

• 2016-ban a Baranya Megyei Kormányhivatal kiadta Paks II környezeti engedélyét, amely ellen az Energiaklub és a Greenpeace fellebbezést nyújtott be, többek között a nukleáris hulladékkezelés, a baleseti kockázatok és a Duna hőterhelése miatt. A másodfokú hatóság helybenhagyta az engedélyt, a civil szervezetek pedig bírósághoz fordultak. Ez a hazai jogorvoslati út – az Aarhusi Egyezmény harmadik pillérének megfelelően – formálisan nyitva állt, de a mostani nemzetközi eljárás azt mutatja, hogy a döntések átláthatóságával és a megalapozó dokumentumok nyilvánosságával rendszerszintű problémák maradtak fenn. 

• 2019-ben újabb panasz érkezett különböző nemzetközi szervezetektől a Paks II-vel kapcsolatos, határokon átnyúló környezeti hatásvizsgálat (Espoo-eljárás) lefolytatásának módja miatt: többek között a nukleáris hulladék elhelyezésének, a baleseti kockázatoknak és a Duna felmelegedésének elbagatellizálását, valamint az érintett országok és szervezetek érdemi bevonásának hiányát kifogásolták. 

A Paks II beruházás környezeti hatásvizsgálata nemcsak a magyar jog, hanem több nemzetközi és uniós norma – köztük az országhatáron átterjedő környezeti hatások vizsgálatáról szóló Espoo-i Egyezmény, az Aarhusi Egyezmény, valamint az uniós környezeti hatásvizsgálati és stratégiai környezeti vizsgálati irányelvek – keretei között zajlott. Ezek együttesen írják elő, hogy az atomerőmű-beruházás hatásait átfogóan, a szomszédos országokra és a környezet egészére kiterjedően kell vizsgálni, és a nyilvánosságot – belföldön és határon túl – érdemben be kell vonni a folyamatba. 

• 2021. október 6-án a Jogkövetési Bizottság megállapította, hogy Magyarország megsértette az Aarhusi Egyezmény több rendelkezését Paks II és az energiastratégia előkészítése kapcsán, különösen: 

  • az információhoz való hozzáférés,

  • a környezeti politikák kialakításában való részvétel, 

  • és az ezekhez szükséges háttérelemzések közzététele területén. 

Ezt követte a Részes Felek 2021-es döntése (VII/8h), amely konkrét lépéseket írt elő Magyarország számára a hiányosságok orvoslására. 

Mit ró most fel a Bizottság Magyarországnak?

A most tárgyalt kérdés már nem arról szól, hogy volt-e jogsértés – ezt a Bizottság 2021-ben egyértelműen kimondta. A tét az, hogy Magyarország az elmúlt négy évben megtette-e azokat a jogalkotási és gyakorlati lépéseket, amelyekre a korábbi döntés kötelezte. 

A Jogkövetési Bizottság szerint nem teljesült a korábban előírt ún. kulcsajánlás. 

A 2021-es döntés központi előírása az volt, hogy Magyarország biztosítsa: az ún. „értékelő elemzések” (assessment analyses) – vagyis a nagy horderejű energiapolitikai és más környezeti politikák megalapozására készített háttértanulmányok, hatásvizsgálatok – a környezetvédelmi törvény (1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól) 43. § (1) és 44. § (2) szerinti dokumentumaival együtt legyenek nyilvánosan hozzáférhetők. A jelentés szerint Magyarország sem jogszabályi, sem gyakorlati szinten nem mutatott fel bizonyítékot arra, hogy ezek az elemzések ma rendszerszinten, ténylegesen elérhetők lennének a nyilvánosság számára. 

Elmaradt vagy késedelmes beszámolás 

A magyar kormány nem nyújtotta be időben a 2022. július 1-jéig esedékes cselekvési tervet, ezt csak 2024. február 20-án küldte meg. Nem készültek meg a 2023. és 2024. október 1-jére előírt haladási jelentések, a kormány pedig többszöri meghívás ellenére nem vett részt a Bizottság nyilvános ülésein, ahol a végrehajtás állásáról kellett volna beszámolnia. A Bizottság mindezt „komoly aggodalomra okot adó” és „mély csalódást keltő” magatartásként jellemzi. 

Jelzések a civil tér szűküléséről 

A Bizottság „nagyon komoly aggályként” rögzítette a magyarországi civil tér szűkülését és a kormányzat civil szervezetekkel szembeni ellenséges viszonyát, mint a környezeti demokráciát gyengítő tényezőt. 

A Bizottság jelentése arra a következtetésre jut, hogy Magyarország nem teljesítette a VII/8h döntés 2. pontjában foglalt előírásokat, nem bizonyította, hogy bármilyen érdemi lépést tett volna az energiapolitikai és más környezeti politikákat megalapozó „értékelő elemzések” nyilvánossá tétele érdekében, és nem működött együtt kellőképpen a Jogkövetési Bizottsággal a végrehajtás nyomon követése során. 

Figyelmeztetés és új határidők 

A Részes Felek Találkozója ezért úgy döntött, hogy: 

• megerősíti a 2021-es VII/8h döntést, 

• újra felszólítja Magyarországot, hogy tegyen meg minden szükséges jogalkotási, intézményi és gyakorlati lépést annak érdekében, hogy az „assessment analyses” dokumentumok ténylegesen nyilvánosak legyenek, 

• új határidőket ír elő (2026. július 1-ig új cselekvési tervet, 2027. és 2028. október 1-jéig részletes haladási jelentéseket), 

• és kötelezi a kormányt arra, hogy a Bizottság ülésein személyesen vagy online vegyen részt. 

Miről szól a mostani döntés? 

A most tárgyalt kérdés már nem arról szól, hogy volt-e jogsértés – ezt a Bizottság 2021-ben egyértelműen megállapította. A tét az, hogy Magyarország az elmúlt négy évben megtette-e azokat a jogalkotási és gyakorlati lépéseket, amelyekre a 2021-es döntés kötelezte. 

A Bizottság jelentése szerint: 

1. Nem teljesült a kulcs-ajánlás 
A 2021-es VII/8h döntés egyik központi előírása az volt, hogy Magyarország biztosítsa: 

a) az ún. „értékelő elemzések” (assessment analyses) – vagyis a nagy horderejű energiapolitikai és más környezeti politikák megalapozására készített háttértanulmányok, hatásvizsgálatok,

b) a környezetvédelmi törvény (1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól) 43. § (1) és 44. § (2) szerinti dokumentumok legyenek nyilvánosan hozzáférhetők, hogy a lakosság valóban érdemben részt vehessen a tervezésben az egyezmény 7. cikkének megfelelően. 

A Bizottság megállapítása szerint Magyarország sem jogszabályi, sem gyakorlati szinten nem mutatott fel bizonyítékot arra, hogy ezek az elemzések ma rendszerszinten, ténylegesen elérhetők lennének a nyilvánosság számára. 

2. Elmaradt vagy késedelmes beszámolás 

a) A magyar kormány nem nyújtotta be időben a 2022. július 1-jéig esedékes cselekvési tervet; ezt csak 2024. február 20-án küldte meg a Bizottságnak. 

b) Nem készültek meg a 2023. és 2024. október 1-jére előírt haladási jelentések, holott ezek határidejét maga a Részes Felek Találkozó állapította meg, nem a Bizottság. 

c) A kormány többszöri meghívás ellenére nem vett részt a Bizottság nyilvános ülésein, ahol a végrehajtás állásáról kellett volna beszámolnia. 

A Bizottság mindezt „komoly aggodalomra okot adó” és „mély csalódást keltő” magatartásként jellemzi, rámutatva, hogy ez súlyosan akadályozza a hatékony együttműködést és a jogsértések orvoslását. 

3. A civil tér szűküléséről szóló jelzések 
A Bizottság tudomásul vette azon civil szervezetek és beadványozók jelzéseit is, amelyek a magyarországi civil tér szűkülését és a kormányzat civil szervezetekkel szembeni ellenséges viszonyát emelték ki, mint a környezeti demokráciát gyengítő tényezőt, ezt jelentésében „nagyon komoly aggályként” rögzítette. 

Miben marasztalták el Magyarországot? 

Az Aarhusi és az Espoo-i egyezmény, illetve az uniós környezeti hatásvizsgálati szabályok egy irányba mutatnak: a nagy környezeti kockázatú beruházásoknál – így egy új atomerőmű esetében is – a nyilvánosságot időben, érdemi információk birtokában kell bevonni. Ez nemcsak információkéréshez való jogot jelent, hanem ügyféli jogállást, közmeghallgatásokon való részvételt, valamint azt is, hogy a felmerülő véleményeket a hatóságoknak ténylegesen mérlegelniük kell.” 

A Bizottság jelentése – amelyet most a Részes Felek Találkozója vitat meg – arra a következtetésre jutott, hogy: 

• Magyarország nem teljesítette a 2021-es VII/8h döntés 2. pontjában foglalt előírásokat; 

• nem bizonyította, hogy bármilyen érdemi lépést tett volna annak érdekében, hogy az energiapolitikai és más környezeti politikákat megalapozó „értékelő elemzések” nyilvánosak legyenek; 

• és nem működött együtt kellőképpen a Jogkövetési Bizottsággal a végrehajtás nyomon követése során. 

A Bizottság ezért azt javasolta a Részes Felek Találkozójának, hogy: 

1. Erősítse meg a 2021-es VII/8h döntést, és újból szólítsa fel Magyarországot: 

a) tegyen meg minden szükséges jogalkotási, intézményi és gyakorlati lépést annak érdekében, hogy az „assessment analyses” dokumentumok ténylegesen nyilvánosak legyenek; 

b) biztosítsa, hogy a közvélemény valós, időben történő hozzáféréssel rendelkezzen ezekhez a dokumentumokhoz. 

2. Írjon elő új határidőket: 

a) 2026. július 1-ig új, részletes cselekvési tervet, 

b) 2027. október 1-jéig, illetve 2028. október 1-jéig részletes haladási jelentéseket adjon ki, 

c) a Bizottság ülésein pedig írjon elő kötelező részvételt (személyesen vagy online). 

3. „Figyelmeztetést” (caution) bocsátott ki Magyarország felé, amely: 

a) 2028. január 1-jén lép hatályba, ha Magyarország addig nem teljesíti a fenti feltételeket; 

b) az Aarhusi Egyezmény rendszerében ez a legelső, formális elmarasztaló lépés, amelyet súlyosabb szankciók – például egyes jogok és kiváltságok felfüggesztése – követhetnek, ha a nem-megfelelés tartósan fennáll. 

Mi a tét Magyarország számára? 

Az Aarhusi Egyezmény nem „szimbolikus” dokumentum: kötelező erejű nemzetközi szerződés, amely a környezeti demokrácia minimumszabályait rögzíti. A mostani döntés tétje több szinten is jelentős: 

• Nemzetközi presztízsveszteség: egy ENSZ-keretű egyezmény alatt álló országot figyelmeztetéssel sújtani ritka és súlyos jelzés a nemzetközi közösség részéről. 

• Jogállamisági üzenet: a döntés arról szól, mennyire veszi komolyan Magyarország a nyilvánosság tájékoztatását, a civil társadalom bevonását és az átlátható döntéshozatalt – különösen egy több ezermilliárd forintos, évtizedekre meghatározó atomerőmű-beruházás esetében. 

• Gyakorlati következmények: ha a kormány nem hoz érdemi változásokat, a „figyelmeztetés” a későbbiekben akár súlyosabb intézkedések előszobája is lehet az Aarhusi Egyezmény keretében. Sor kerülhet az Egyezmény biztosította jogok és kiváltságok felfüggesztésére, azaz a Részes Felek felfüggeszthetik az illető állam egyes jogait az egyezmény keretében (ez például jelentheti a szavazati jog korlátozását a Részes Felek ülésén, vagy a tisztségekre való megválaszthatóság korlátozását). Ilyenre korábban egyszer került sor, Belarusz jogait függesztették fel 2021-ben, az Ecohome nevű civil szervezet felszámolásáért. 

A környezeti demokrácia (angolul: environmental democracy) lényege, hogy az emberek ne kész tényekkel szembesüljenek, hanem legyen joguk időben, teljes körű információ alapján véleményt formálni, kérdezni és beleszólni a döntésekbe. A Paks II ügye, és az ahhoz kapcsolódó aarhusi eljárások arról szólnak, hogy Magyarország ezt a minimumot sem teljesítette – és a jelek szerint a mai napig vonakodik pótolni a hiányt.